YASAMA FONKSİYONU
I. Yasama Fonksiyonunun tanımı ile Yürütme ve yargı Fonksiyonlarından Ayrılması

Yasama fonksiyonun tanımı, yürütme ve yargı fonksiyonlarından ayrılması için iki kriter önerilmiştir. Maddî kriter ve şeklî kriter.

A. Maddî Kriter
Maddî kriter ünlü Fransız anayasa hukukçusu Léon Duguit (“Leon Dügi” okunur) tarafından savunulmuştur. Maddî kriter (criterium matériel ), devletin hukukî fonksiyonlarının tasnifini, bu fonksiyonların ifasında başvurulan işlemlerin hukukî mahiyetine göre yapmaktadır. Buna göre, hukukî işlemler maddî mahiyetlerine göre, kural-işlem ; sübjektif işlem ve yargı işlemi olarak üçe ayrılır. Bu üç tür işlemden her birinin yapılması, devletin üç hukukî fonksiyonundan birini meydana getirir. Duguit’ye göre,

“Devlet, yasama fonksiyonu ile objektif hukuku formüle eder ve uygulamaya koyar. İdarî fonksiyonuyla devlet, sübjektif bir hukukî durum yaratır veya bireysel bir işlemle yasal bir durumun doğması için gerekli şartı belirler. Yargı fonksiyonuyla devlet, ihlâl veya uyuşmazlık halinde, bir hukuk kuralının veya hukukî durumun varlığını ve kapsamını belirtir ve buna uyulmasını sağlayacak tedbirlere karar verir”.

Görüldüğü gibi Duguit, devletin hukukî fonksiyonlarını, bizzat kendisinin de açıkça yazdığı gibi, “bu fonksiyonları ifa etmekle görevli kişi veya kurullardan veya bir başka deyimle, memur veya organlardan tamamen soyutlanmış bir biçimde” ele almaktadır. Diğer bir ifadeyle Duguit, devlet fonksiyonlarını münhasıran maddî (matériel) açıdan, yani işlemi yapan organın veya memurun niteliğine bakmaksızın, işlemin iç mahiyetine (nature intrinsèque) bakarak incelemektedir.

Bu kriter açısından ise yasama ve yürütme fonksiyonları şu şekilde tanımlanmaktadır.

1. Yasama fonksiyonu (fonction législative) kural koymak, yani genel, sürekli, objektif, kişisel olmayan işlemler yapmak demektir. Devlet hangi organıyla olursa olsun, “kural-işlem (acte-règle)” yaptığı her zaman, yani belirli bir dönem mevcut olan objektif hukuku belirli bir noktada ve belirli bir şekilde değiştiren normatif bir düzenleme yaptığı her zaman yasama fonksiyonunu icra etmektedir.

2. İdarî fonksiyonu (fonction administrative) ise Duguit tarafından şu şekilde tanımlamaktadır:

“Bu devletin, kendisiyle, hukukî işlemler yapmak, yani sübjektif hukukî durumlar doğurmak veya objektif bir hukukî durumun şartını belirlemek amacıyla iradesini açıkladığı fonksiyondur. Dolayısıyla, idarî işlem daima bireysel ve somut bir işlemdir. Buna karşılık, yasama işlemi, daima genel ve soyut bir hükümdür. Yasama işlemi bir hukuk kuralının ifadesidir; idarî işlem ise bir hukukî durumun yaratılması veya şartıdır”.

Duguit idarî işlemin bu özelliğini somutlaştırmak için şu örneği vermektedir: “Atama işleminin, atanana sahip olduğu yetkileri verdiği söylenemez; bu yetkiler ona kanunla verilmiştir; ve atama işlemi..., kanunun atanan kişiye uygulanabilmesinin sadece şartıdır. Dolayısıyla bu tür idarî işlemlere, şart-işlemler (actes-conditions) ismi verilmektedir”.

Görülüyor ki, Duguit’ye göre, yasama ve yürütme işlemleri arasında maddî mahiyetleri bakımından açık ve kesin farklar vardır. Yasama işlemleri daima genel ve soyut, idarî işlemler ise daima bireysel ve somuttur.

3. Yargı fonksiyonu (fonction juridictionnelle) da Duguit’ye göre, “münhasıran maddî açıdan, yani bu fonksiyonu ifa eden organların, memurların ve makamların niteliğinden tamamıyla soyutlayarak tanımlamak gerekir”. Duguit’ye göre, “yargı fonksiyonuyla devlet, kendisine sunulan bir hukukî sorunu çözer. Bunun için ise, bir hukuk kuralının ihlâl edilip edilmediğini bildirir”. Maddî ölçüte göre, yargı fonksiyonu, hukukî uyuşmazlıkları ve hukuka aykırılık iddialarını çözümleyen ve karara bağlayan bir devlet fonksiyonudur. Maddî kritere göre yargı fonksiyonu “iddia-tespit-müeyyide” unsurlarından veya diğer bir ifadeyle aşamalarından oluşur. Bir kere, bir mahkemenin karar verebilmesi için her şeyden önce, bir hukuka aykırılık iddiası olmalıdır. İkinci olarak mahkeme, bu iddianın doğru olup olmadığını tespit eder. Üçüncü olarak ise, mahkeme hukuka aykırılığın olduğunu tespit ederse, hukuka aykırılığın giderilmesi için, yani bozulan hukuk düzeninin yeniden tesisi için müeyyide uygulanmasına karar verir.

Maddî Kriterin Eleştirisi .- Maddî kriter, yasama fonksiyonunu yürütme ve yargı fonksiyonlarından ayırmakta yetersiz kalmaktadır. Çünkü:

1. İdarenin tüzük, yönetmelik gibi düzenleyici işlemlerini, maddî nitelikleri bakımından yasama işlemlerinden ayırmaya imkân yoktur. Bunlar da tıpkı yasama işlemleri gibi, yani kanunlar gibi, genel, soyut, sürekli, objektif, kişilik-dışı işlemlerdir. İdarenin düzenleyici işlemleri de kural-işlem niteliğindedir. Bu nedenle maddî kriter idarî fonksiyonu , yasama fonksiyonundan ayırmaya imkân vermez.

2. Diğer yandan yasama organının da bireysel nitelikte işlemleri vardır. Örneğin mahkemelerce verilen ölüm cezalarının yerine getirilmesi kararı (Anayasa, m.87), yasama dokunulmazlığının kaldırılması kararı (m.83), Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeliğinin düşmesi kararı, genel, soyut objektif kişilik-dışı nitelikte değil, tam tersine somut ve bireysel niteliktedir. Nihayet tek kişi için çıkarılmış kanunlara da rastlanmaktadır.

3. Maddî kriterle yasama fonksiyonu, yargı fonksiyonundan da ayrılamaz. Zira, yasama organının da bazı işlemleri “iddia- tespit-müeyyide” aşamalarını içermekte ve bu bakımdan maddî nitelikleri itibarıyla yargı fonksiyonuna benzemektedir. Örneğin meclis soruşturması usûlünde bir bakanın hukuk düzenini çiğnediği iddia edilir. Bu iddia araştırılır. Türkiye Büyük Millet Meclisi iddianın doğru olduğu kanaatine varırsa, ilgili bakanın Yüce Divana sevk edilmesine karar verir. Keza yasama dokunulmazlığının kaldırılması usûlünde aynı aşamaların bulunduğu söylenebilir. O halde maddî kriter kullanılarak yasama fonksiyonu ile yargı fonksiyonu birbirinden ayrılamaz.

B. Şeklî veya Organik Kriter
Şeklî veya organik kriter ünlü Fransız anayasa hukukçusu Raymond Carré de Malberg (“Remon Kare dö Malberg” okunur) tarafından savunulmuştur. Şeklî kriter (criterium formel ), devlet fonksiyonlarını ifa eden organa ve yapılış şekillerine göre tasnif etmektedir. Bu ayrımda işlemin niteliği, yani onun genel soyut, bireysel olmasının hiçbir rolü yoktur. Bu kritere göre, devletin üç çeşit organı tarafından, bu organlardan her birine özgü şekillerde yerine getirilen işlemler o organın işlemidir. Örneğin yasama organının kendine has biçimde yerine getirdiği işlemler yasama işlemi, idarenin kendine has usûllerle yerine getirdiği işlemler de idarî işlemdir. Keza, yargı organlarının kendisine has usûllerle yerine getirdiği işlemlerde yargısal işlemlerdir.

Pozitivist bir yazar olan Carré de Malberg’e göre, devletin işlemlerini, bu işlemlerin dış biçimlerine ve hukukî sonuçlarına ilişkin anayasa tarafından belirlenen pozitif verilerden hareketle tasnif etmek gerekir. Anayasa ise, devletin işlemlerini bu işlemleri yapan organa ve bu işlemlerin biçimlerine göre düzenlemektedir. Buna göre, “yasama organının teşriî biçimde aldığı her karar, muhtevası ve iç niteliği ne olursa olsun, anayasal terminolojide kanun ismini almaktadır”. Yazara göre, yasama organından çıkan her işlem, kanun kuvvetine sahip olacaktır; ama yürütme ve yargı organının yaptığı bir işlem, içeriği ve niteliği kanunların içeriği ve niteliği ile aynı olsa bile, hiçbir zaman kanun kuvvetinde olmayacaktır ve her zaman bir idarî işlem veya bir yargı işlemi olarak geçerli olacaktır. Tek kelimeyle diyor Carré de Malberg, hukukî açıdan, devletin işlemleri, yasama organı tarafından yapıldığında yasama işlemlerini; yürütme organı tarafından yapıldığında yürütme işlemlerini ve yargı organı tarafından yapıldığında ise yargı işlemlerini oluşturur. Yazara göre, “tüm diğer tasnifler, hukukî doğruluktan mahrumdurlar, zira onlar, anayasa hukukunun pozitif sistemiyle çelişki halinde bulunur”. Özetle, Carré de Malberg , devlet fonksiyonlarını, fonksiyonu organ ile tanımlamaktan ibaret olan şeklî kriter aracılığıyla tasnif etmektedir.

Carré de Malberg’e göre, yasama işlemi olan kanun ile yürütmenin düzenleyici işlemleri arasında muhteva bakımından bir fark yoktur. İkisi de aynı muhtevaya sahip olabilir. Bunların arasındaki tek fark, hiyerarşik güç farkıdır. İdarenin işlemlerinin gücü, daima yasama işlemlerinin gücünden daha aşağıdadır. Bunların arasında hiyerarşik güç farkı vardır. İdarenin düzenleyici işlemleri kanuna tabidir. Bir kere, idarenin düzenleyici işlemleri ancak kanunların yürütülmesi için yapılabilir. Kaldı ki, idarenin düzenleyici işlemleri, kanunun çizdiği sınırlar içinde düzenleme yapabilir. Kanuna aykırı olamaz. Buna karşılık, kanun istediği zaman, idarenin düzenleyici işlemlerine aykırı düzenleme yapabilir. Bunları değiştirebilir veya ilga edebilir.

Buna göre, Carré de Malberg yasama fonksiyonu ile idarî fonksiyon arasında bir hiyerarşi kurmaktadır. İdarî fonksiyon, yasama fonksiyonunun altında yer alır. Ona bağımlıdır. Bu şu anlama gelir. İdarî fonksiyon , yasama fonksiyonu devreye girmeden tek başına çalışamaz. Yani idarî fonksiyon, kanuna dayanmak zorundadır. İdarenin kanun olmayan bir alanda genel düzenleme yetkisi yoktur. İdarenin kendine has bir inisiyatif gücü yoktur. İdarenin alanı kanunların uygulanmasıdır.

Sonuç olarak, Carré de Malberg’e göre, yasama fonksiyonu ile idarî fonksiyon arasındaki fark, hiyerarşik güç farkıdır. Bu farkta iki açıdan kendini göstermektedir:

Bir kere, yasama işlemi, ancak bir başka yasama işlemi ile değiştirilebilir; idarî işlem ile değiştirilemez. Dolayısıyla kanun idarî makamları da bağlar. Buna karşılık idarî işlemler, başka idarî işlemler ile değiştirilebileceği gibi, kanunlar ile de değiştirilebilir. Diğer yandan idarî işlemler sadece yönetilenleri bağlar; idare, idarî işlemleri değiştirebilir.

İkinci olarak, idarî işlem teşebbüs kuvveti bakımından kanuna tâbidir. İdare fonksiyonu ancak kanuna dayanarak ve kanunların çizdiği sınırlar içinde yerine getirilebilir. İdare kendi koyduğu genel nitelikteki kurallara aykırı bireysel işlemler yapamaz.

II. 1982 Anayasasına göre Yasama Fonksiyonunun Tanımı ile Yürütme ve Yargı Fonksiyonların-dan Ayrılması
1982 Anayasasına göre yasama fonksiyonu maddî kritere göre tanımlanamaz. Zira, Anayasada yasama işlemlerinin daima genel, soyut, objektif, kişilik-dışı olacağına ilişkin bir hüküm yoktur. Uygulamada da Türkiye Büyük Millet Meclisinin bir kişiye ilişkin kanun çıkardığına rastlanmaktadır. Örneğin Mustafa Kemal’e Atatürk soyadı bir kanunla verilmiştir. Keza, 1948 yılında, 7 Temmuz 1948 tarih ve 5245 sayılı “İdil Biret ve Suna Kan’ın Yabancı Memleketlere Müzik Tahsiline Gönderilmesine Dair Kanun” çıkarılmıştı. İdam cezalarının yerine getirilmesine ilişkin kanunlar, memlekete olağanüstü hizmet veren bazı kişilere “hidematı amme veya vatanî hizmet tertibinden maaş ” bağlayan kanunlar genel nitelikte değildir. Keza, deprem veya sel felaketi nedeniyle harap olan bir kasabaya yardım yapılması için özel kanunlar da çıkarılabilir. Tüm bu kanunlar genel nitelikte değildir. Gerek önceki anayasalarda, gerek 1982 Anayasasında kanunların “genel” olmasını emreden bir hüküm yoktur. Bu nedenle Türk hukuk düzeninde yasama fonksiyonunun maddî kritere göre tanımlanamayacağını söyleyebiliriz.

Diğer yandan, 1982 Anayasasına göre, yürütme fonksiyonu da maddî kritere göre tanımlanamaz. Zira 1982 Anayasası yürütme organına tüzük, yönetmelik gibi düzenleyici işlemler yapma yetkisi vermiştir. 115’inci madde tüzük çıkarma yetkisini belirlemektedir. Maddeye göre, Bakanlar Kurulu, “kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak üzere” tüzük çıkarabilir. Keza, Anayasanın 124’üncü maddesine göre, başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri kendi görev alanlarını ilgilendiren “kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilirler”. Görüldüğü gibi, Anayasada tüzüklerin ve yönetmeliklerin genel hüküm taşımasını, içerikleri bakımından kanunlara benzemesini yasaklayan bir hüküm yoktur. Tersine kanunların uygulanmasını göstereceklerine göre, düzenlemelerinin az çok kanundaki hükümlere benzer nitelikte olması kaçınılmazdır.

O halde, Türk hukuk düzeninde yasama fonksiyonu maddî kriterle tanımlanamaz ve bu fonksiyon yürütme ve yargı fonksiyonlarından maddî kriter ile ayrılamaz. 1982 Anayasasının yasama fonksiyonuna ilişkin düzenlemelerinin şeklî ve organik kritere uygun olduğunu gözlemleyebiliriz. Buna göre, Türk hukukunda yasama fonksiyonunu, yasama organının yaptığı işlemler olarak tanımlayabiliriz. Diğer bir ifadeyle, Türkiye Büyük Millet Meclisinden çıkan işlemler yasama fonksiyonunu oluşturur.

Ancak bu tanım salt “organik” bir tanımdır, yani fonksiyonu, yapan organa göre tanımlamaktadır. Bu tanıma “şekil” unsurunu da ilâve etmek gerekir. Zira Türkiye Büyük Millet Meclisinin iç işleyişi ile ilgili yaptığı işlemler yasama işlemi niteliğinde değil, idarî niteliktedir. Örneğin Türkiye Büyük Millet Meclisinin yazı işleri ve muhasebe işlemleri bu niteliktedir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığının mecliste görevli bir memur hakkında yaptığı işlem yasama işlemi değil, idarî işlemdir. Yani yasama fonksiyonuna değil, idarî fonksiyona dahildir. Bu nedenle işlemlerin yapılış şekillerine de bakmak gerekir. Özellikle söz konusu işlemin Türkiye Büyük Millet Meclisi hangi görev ve yetkisiyle ilgili olduğunun saptanması gerekir.

Anayasamızın 87 ve devamı maddelerinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri sayılmıştır. 87’nci maddeye göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak, Bakanlar Kurulu ve bakanları denetlemek, Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek, bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek, milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Anayasanın 14’üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir”.

İşte Türkiye Büyük Millet Meclisinin 87’nci maddede sayılan görev ve yetkilerini yerine getirmek için yaptığı işlemler yasama fonksiyonunu meydana getirir. Türkiye Büyük Millet Meclisinden çıkmakla birlikte, yukarıda sayılan görev ve yetkilerle ilgili olmayan işlemleri Türkiye Büyük Millet Meclisinin idarî işlerini oluşturur.

III. Yasama Yetkisinin Tanımı ve kapsamı
Tanımı.- 1982 Anayasasının 7’nci maddesi, “yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez” demektedir. Ancak Anayasa, “yasama yetkisi”nin ne olduğunu tanımlamamaktadır. Bununla birlikte biz, 7'nci maddeden yola çıkarak, yasama yetkisinin en azından “Türkiye Büyük Millet Meclisine ait bir yetki” olduğunu söyleyebiliriz. “Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkileri” ise 1982 Anayasasının 87’nci maddesinde sayılmıştır. O halde yasama yetkisini, “Türkiye Büyük Millet Meclisine ait ve 1982 Anayasasının 87’nci maddesinde sayılan yetkilerdir” şeklinde tanımlayabiliriz.

Kapsamı.- Bu maddeye göre “yasama yetkisi”nin kapsamında şu yetkilerin bulunduğu söylenebilir:

1. Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak.

2. Bakanlar Kurulu ve bakanları denetlemek.

3. Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek.

4. Bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek.

5. Para basılmasına karar vermek.

6. Savaş ilânına karar vermek.

7. Milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak.

8. Anayasanın 14’üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel af ilânına karar vermek.

9. Mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek.

10. Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmek.

IV. Yasama Yetkisinin özellikleri
Yasama yetkisinin “genellik”, “aslîlik” ve “devredilmezlik” olmak üzere başlıca üç temel özelliği vardır. Bu özellikler, Ergun Özbudun tarafından mükemmel bir şekilde açıklanmıştır. Biz aşağıdaki açıklamalarımızda esas itibarıyla Ergun Özbudun’u izliyoruz.

A. Yasama Yetkisinin Genelliği
Yasama yetkisi genelliğinin üç anlamı vardır:

1. Bir kere, yasama yetkisi genelliği, kanunla düzenleme alanının konu itibarıyla sınırlandırılmamış olduğu anlamına gelir. Yasama organı, anayasaya aykırı olmamak şartıyla, istediği her konuyu kanunla düzenleyebilir. Mahiyeti gereği yasama organı tarafından kanunla düzenlenemeyecek bir alan yoktur. Bazı liberal düşünürler, yasama organının bazı sosyal ve ekonomik alanlara müdahale etmemesini, bu alanlarda kanun çıkarmamasını savunmaktadırlar. Ancak bu bir ideolojik taleptir. Hukuken yasama organının istediği her alanda yasama yetkisini kullanmaya hakkı vardır. Hangi alanda kanun çıkaracağı, hangi alanda kanun çıkarmayacağı yasama organının siyasî takdirine kalmış bir sorundur.

2. İkinci olarak, yasama yetkisi genelliği, yürütme organına bırakılmış bir “mahfuz alan ”ın olmadığı anlamına gelir.

3. Üçüncü olarak yasama yetkisi genelliği, yasama organının bir konuyu dilediği ölçüde ayrıntılı olarak düzenleyebileceği anlamına gelir. Yasama organının bir konuyu ana hatlarıyla düzenleyip, ayrıntıların düzenlenmesini yürütme organına bırakmasının daha iyi olduğu düşünülebilir. Ancak, bu yönde yasama organının bir hukukî yükümlülüğü yoktur. Yasama organı, isterse, bir konuyu en ince ayrıntılarına kadar düzenleyebilir.

Yasama Yetkisinin Genelliği İlkesinin İstisnaları Var Mıdır?- Acaba yasama organı istediği her konuda kanun çıkarabilir, istediği her hukukî işlemi kanun biçiminde yapabilir mi? Bu soruya kural olarak “evet yapabilir”cevabını vermek gerekiyor. Ancak, bazı yazarlar bu konuda bazı istisnalar getirmektedirler.

a) Bir kere, yasama organının maddî bakımdan yargı işlemi niteliğinde olan bir işlemi kanun biçiminde yapamayacağı belirtilmektedir. Örneğin Türkiye Büyük Millet Meclisi yargı işlemleri yapamaz, mahkemelerin verdiği kararları değiştiremez.

b) İkinci olarak, salt yürürlükte olan kanunların uygulanmasından ibaret olan işlemlerin yasama organı tarafından kanun yoluyla yapılamayacağı sonucuna varılmaktadır. Örneğin Türkiye Büyük Millet Meclisi kanunla valilik gibi bir kamu görevi ihdas edebilir. Ancak böyle bir görevi ihdas ettikten sona bu göreve bizzat bir kişinin atanmasına dair bir işlem yapamaz. Aksi halde, Özbudun’a göre, fonksiyonlar ayrılığının, özellikle Yürütme görevini Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna veren Anayasamızın 8’inci maddesinin bir anlamı kalmaz. Bu konuda Özbudun şu sonuca varmaktadır: “Türkiye’de yürütme organının mahfuz bir düzenleme yetkisi olmamakla beraber, mahfuz bir yetki alanı vardır. O da yürürlükteki kanunların uygulanmasıdır. Yasama organı, bu alana müdahale edemez”.

c) Yasama organının kanunla belli bir kişiye mükellefiyet yükleyemeyeceğine de işaret edilmektedir. Aynı şekilde, belli bir kişiyi kanunî yükümlülüklerinden kurtaran bir kanunun da çıkarılmaması gerektiği ileri sürülmektedir.

Görüşümüz.- Yukarıda belirtilen hususlara biz de katılıyoruz. Yani Türkiye Büyük Millet Meclisi mahkemelerin yerine geçip yargı işlemi yapamaz; mahkemelerin kararını değiştiren kanunlar çıkaramaz. Keza yasama organı mevcut kanunların uygulanması niteliğinde olan idarî işlemleri kanun biçiminde yapamaz. Örneğin Meclis vali atayamaz; keza belli bir kişiye yükümlülük yükleyemez veya sadece belli bir kişiyi kanunî yükümlüklerinden kurtaramaz.

Ancak bunu yapamamasının nedeni nedir? Kanımızca, Türkiye Büyük Millet Meclisinin bunu yapamamasının nedeni yasama yetkisinin bizatihi özünde saklı olan birtakım maddî sınırlar değildir. Bunu yapamamasının nedeni, Duguit’nin yasama fonksiyonu alanında savunduğu maddî kriter de değildir. Diğer bir ifadeyle bunu yapamamasının nedeni, yasama yetkisinin genel olması değildir. Türkiye Büyük Millet Meclisinin bunları yapamamasının nedeni, bu konularda Anayasa tarafından yetkisiz kılınmış olması veya yetkisinin Anayasa tarafından sınırlandırılmış olmasıdır. Şöyle ki:

a) Türkiye Büyük Millet Meclisi mahkemelerin yerine geçen yargı işlemi yapamaz. Çünkü, Anayasamızın 9’uncu maddesi “yargı yetkisi, Türk milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır” demektedir. Türkiye Büyük Millet Meclisinin “bağımsız mahkeme” olmadığı açıktır. Anayasanın 9’uncu maddesi nedeniyle yargı işlemi yapamaz. Keza, Anayasamızın 138’inci maddesi Türkiye Büyük Millet Meclisini yasama yetkisini yargıyla ilgili olarak daha da sınırlandırmaktadır. Maddeye göre, “görülmekte olan bir dava hakkında yasama meclisinde yargı yetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veya herhangi bir beyanda bulunulamaz”. Keza, aynı maddenin son fıkrası uyarınca yasama organı, mahkeme kararlarına uymak zorundadır, “mahkeme kararlarını hiçbir surette değiştiremez”.

b) Türkiye Büyük Millet Meclisinin, salt yürürlükte olan kanunların uygulanmasından ibaret olan işlemleri yapamaması, örneğin vali atayamamasının nedeni de, Duguit tarafından savunulan yasama fonksiyonunun tanımı konusunda maddî kriterin doğru olması değildir. Bunun nedeni, Türkiye Büyük Millet Meclisinin bu konuda, 1982 Anayasasına göre yetkisiz olmasıdır.

c) Yasama organının kanunla belli bir kişiye mükellefiyet yükleyememesinin veya belli bir kişiyi kanunî mükellefiyetinden kurtaramamasının nedeni de, yasama yetkisinin özünde saklı olan bir teorik nitelikten dolayı değildir. Bunun nedeni yasama yetkisinin bu konuda pozitif anayasa hükümleri tarafından sınırlandırılmış olmasıdır. Örneğin belli bir kişiye yükümlülük getiren bir kanun Anayasamızın 2’nci maddesinde güvence altına alınan hukuk devleti ve 9’uncu maddesinde güvence altına alınan eşitlik ilkesine aykırı olacaktır. Yani Anayasanın bazı hükümleri yasama yetkisinin bazı konularda kullanılmasını veya yasama yetkisinin belli bir alanda belli bir yönde kullanılmasını yasaklamaktadır. Aslında Anayasada yer alan temel hak ve özgürlükler ile ilgili bütün hükümler, yasama yetkisinin maddî olarak, yani içerik olarak sınırlandırılması anlamına gelir. Örneğin, basının sansür edilmesini öngören bir kanun çıkarılamaz. Bunun nedeni, yasama yetkisinin genel olmaması veya maddî olarak sınırlı olması değil, 1982 Anayasasının 28’inci maddesinde yer alan “basın hürdür, sansür edilemez” hükmüdür.

Şurası açıktır ki, tüm anayasacılık hareketleri ve anayasaların üstünlüğü teorisi, yasama yetkisinin maddî olarak sınırlandırılmasının hikayesidir. Ancak, yasama yetkisinin anayasa tarafından sınırlandırılması, yasama yetkisinin genel olmadığı anlamına gelmez. O sadece bu genel yetkinin anayasaya aykırı bir şekilde kullanılamayacağı anlamına gelir.

B. Yasama Yetkisinin Aslîliğİ
Yasama yetkisinin aslîliği (ilkelliği), yasama organının bir konuyu doğrudan doğruya, yani araya herhangi bir işlem girmeksizin düzenleyebilmesi anlamına gelir. Aşağıda yürütme fonksiyonunu inceleyeceğimiz bölümde de ayrıca görüleceği gibi, yürütme organı, yasama organı tarafından önceden düzenlenmemiş bir alanı doğrudan doğruya düzenleyemez. Yürütme organının işlemleri kanuna dayanmak zorundadır. Kanun olmayan yerde, yürütme de yoktur. Bu anlamda yürütme organının işlemleri, kanundan kaynaklanan, kanunu izleyen, yani secundum legem işlemlerdir.

Oysa yasama organı, bir alanı doğrudan doğruya düzenleyebilir. O alanın daha önce anayasa ile düzenleniyor olmasına gerek yoktur. Anayasanın hiçbir şekilde düzenlemediği bir alanı, yasama organı, ilk elden düzenleyebilir. Bu anlamda yasama yetkisi, “ilk-el”, “aslî” bir yetkidir. Yasama organının anayasaya dayanma zorunluluğu yoktur. Yasama organının tek zorunluluğu, anayasaya aykırı düzenleme yapmamaktır. Kanun anayasa karşısında secundum constitutionem değil, sadece intra constitutionem olmak zorundadır. Sadece yasama organı, bir konuyu ilkel, özerk ve serbest olarak düzenleyebilir. Yürütme organı, kendisini yetkilendiren bir kanun hükmüne dayanmaksızın hiçbir işlem yapamaz. Oysa, yasama organının çıkardığı kanun bu organın sahip olduğu “teşebbüs kudreti (puissance d’initiative)”ne dayanır. Bu şu anlama gelir ki, yasama organı, belli bir kanunu çıkarabilmek için, hiçbir metnin ön iznine tâbi değildir. Anayasadan aldığı genel yetki ile, her konuyu doğrudan doğruya düzenleyebilir.

Yasama yetkisi aslîliğinin bir diğer sonucu da, yasama organının anayasanın belirlediği amaçları gerçekleştirmek, anayasanın düzenlemeleri alanında uygulayıcı kanunlar çıkarmak yükümlülüğünün olmamasıdır. Bilindiği gibi, kanunun uygulanmasını sağlamak, yürütmenin hem yetkisi, hem de yükümlülüğüdür. Yani, kanunun uygulanmasını sağlayıcı idarî işlemleri yürütme organı yapmak zorundadır. Oysa, Ergun Özbudun’un belirttiği gibi, yasama organı, anayasa karşısında bu anlamda bir yükümlülük altında bulunmamaktadır:

“Yasama organı, elbette anayasanın hedef ve amaçlarının gerçekleştirilmesine yardımcı olacak kanunları çıkarmalıdır. Ancak, bu hukukî değil, sadece siyasî bir yükümlülüktür. Hatta bazı kanunların belli bir süre içinde çıkarılmasını açıkça emreden anayasa hükümlerinin bile, hukukî anlamda bir müeyyidesi yoktur”.

C. Yasama Yetkisinin Devredilmezliği
1982 Anayasası 7’nci maddesi, “yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez” demektedir.

Ergun Özbudun’un belirttiği gibi, yasama yetkisinin devredilemeyeceği yolunda bir kural olmasaydı bile, yasama yetkisi devredilemezdi. Zira, kamu hukukunda hiçbir devlet organı, anayasa ve kanunlardan aldığı bir yetkiyi, bu metinlerde açık bir izin olmaksızın bir başka devlet organına devredemez.

Türk doktrininde yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine genellikle kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi açısından yaklaşılmakta ve yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesiyle neyin devredilmesinin yasaklandığı sorusu sorulmakta ve bu soruya da genellikle şeklî anlamda kanun yapma yetkisinin devredilmesinin yasaklandığı cevabı verilmektedir[56]. Bu sorunun kanımızca basit bir cevabı vardır: Anayasa “yasama yetkisi”nin devredilmesini yasaklamaktadır. Yasama yetkisinin ne olduğunu ise yukarıda görmüştük. Buna göre, Anayasamız uyarınca, şu yetkiler yasama yetkisi kapsamındadır ve dolayısıyla devredilemezler:



1. Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak.

2. Bakanlar Kurulu ve bakanları denetlemek.

3. Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek.

4. Bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek.

5. Para basılmasına karar vermek.

6. Savaş ilânına karar vermek.

7. Milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak.

8. Anayasanın 14’üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel af ilânına karar vermek.

9. Mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek.

10. Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmek.

Yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesini açıklamak için yukarıda sayılan dokuz maddenin tek tek ne olduğunu açıklamak gerekir. Ancak biz bunları zaten yeri geldikçe açıklayacağız. Örneğin Türk anayasa hukukunda kanunun nasıl tanımlandığını, milletlerarası andlaşmaların onaylanmasının nasıl uygun bulunduğunu göreceğiz. O nedene, bunların kapsamlarına ilişkin tartışmalara burada girmek istemiyoruz.

İşte yukarıda sayılan ve ne oldukları yeri geldikçe açıklanacak olan bu yetkiler, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi uyarınca devredilemezler. Görüldüğü gibi, devredilemeyecek yetkiler şeklî anlamda kanun koyma yetkisi ile sınırlı değildir. Daha devredilmesi yasak olan birçok yetki vardır. Kanımızca, Türk anayasa hukuku doktrinini yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi konusunu kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi çerçevesinde ele alması bu açıdan yanıltıcı olmaktadır.

Etiketler:
Beğeniler: 0
Favoriler: 0
İzlenmeler: 1957
favori
like
share